打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和(hé)无管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括未经许可、违反管理制度、未履行报告义务、使用未登记注册渔船或在无管辖水域从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年(nián)，第72届联大可持续渔业决议将每年的6月5日定为(dìngwèi)打击IUU捕捞国际(guójì)日，以期(yǐqī)提高国际社会(shèhuì)对IUU捕捞的关注和重视。 而IUU捕捞(bǔlāo)这一概念是如何产生，又是如何被写入联合国文件，成为国际共识(gòngshí)的呢？让我们来个穿越之旅。 IUU捕捞(bǔlāo)制度最早出现是为了解决公海(gōnghǎi)捕捞问题。1982年《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类(yúlèi)种群协定》提出建立(jiànlì)分区域或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告等方面对捕捞作业提出相应要求，通过提高捕捞门槛和监管成本将一些(yīxiē)发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)排除在外。 而事实上，建立区域渔业管理组织后，一些发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)仍然在公海上进行捕捞作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的捕捞活动不(bù)在美(měi)西方设计的制度框架下，也不受美西方设计的制度约束。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员(chéngyuán)方的捕捞行为(xíngwéi)。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步(jìnyíbù)将发展中国家限定(xiàndìng)在其制度框架内，如果发展中国家不予配合，就将其排除在合法公海捕捞之外。 为了能够让(ràng)发展中国家接受新的(de)制度设计，美(měi)西方精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年全球大型海洋捕捞渔船总吨位达到历史峰值，为156万总吨，而无管制捕捞等是导致这一问题的根本原因。与此同时，美西方积极开展工作，将上述问题写入《21世纪议程》，让联合国为此(wèicǐ)背书(bèishū)。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份确定了现在(zài)所谓的IUU捕捞的国际(guójì)法律文书。此后，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念(gàiniàn)在FAO第23届渔委会上正式确立下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和(hé)问题。 近年来，为了开展对华战略竞争需要(xūyào)，美国(měiguó)将IUU捕捞问题工具化(huà)、政治化、泛安全化并不断予以强化。2014年，奥巴马政府推出“我们的海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域态势(tàishì)感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升“印太地区”的海上监视能力。2022年6月(yuè)，拜登签署(qiānshǔ)美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待(nüèdài)劳工的国家(guójiā)安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫(qiǎngpò)劳动(láodòng)”为由，制裁中国2家远洋渔业企业及其附属实体与157艘渔船。美国还(hái)(hái)每两年发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取禁止进港的制裁措施。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾、日本、澳大利亚、印度等(děng)对中国进行海上遏制围堵，妄图重塑中国周边(zhōubiān)战略环境；与太平洋岛国和非洲沿海国家签署“随船观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美(lāměi)沿海国威逼利诱(wēibīlìyòu)，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常渔业合作，竭力将中国排挤出全球海洋治理(zhìlǐ)体系。 与美国的(de)单边主义和霸权主义(bàquánzhǔyì)截然不同的是，中国秉持(bǐngchí)负责任渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是建立健全管理(guǎnlǐ)制度。修订《远洋渔业管理规定(guīdìng)》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测管理暂行办法》《农业农村部关于加强远洋渔业公海转载(zhuǎnzǎi)管理的通知》《农业农村部关于促进“十四五”远洋渔业高质量(gāozhìliàng)发展的意见》等规章制度，全面严格(yángé)履行国际法下船旗国义务。 二是严防严打(yándǎ)非法捕捞。“行刑”叠加，构建打击(dǎjī)非法捕捞的全链条监管体系。抓好源头管理，实施远洋捕捞许可(xǔkě)、远洋渔业企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等制度。抓好生产管理，实施远洋捕捞生产月度报告、渔船24小时(xiǎoshí)实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物(wù)合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常执法，部署专项活动(huódòng)，加重处罚力度。 三是积极履行大国义务。积极承担港口(gǎngkǒu)国责任，推动加入《港口国措施协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施(shíshī)进出口(jìnchūkǒu)合法性认证。改革渔业补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护(yǎnghù)和管理措施，履约(lǚyuē)成绩靠前。开展公海巡航执法，在北太平洋海域开展常态化海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船，与国际社会一道共同打击(dǎjī)公海IUU捕捞。 IUU捕捞破坏了渔业捕捞秩序和水域生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统(shēngtàixìtǒng)以及渔民生计福利均产生了严重的(de)负面影响。为此，各国需要携手合作，共同(gòngtóng)打击IUU捕捞，而不是将其沦为政治操弄(cāonòng)的工具。 作者是上海海洋大学海洋战略智库研究中心办公室主任、海洋生物资源与(yǔ)管理学院(xuéyuàn)教授